グローバル化と人口増大がもたらす民主主義の危機

人口が多くなると政治に意見が届きにくくなる

　一般論として、ある決定に関わる人が多くなると、その決定に自分の意見が反映される可能性は下がる。1人で決めるのであれば自分の意見が100%通るが、人数が増えれば決定に含まれる自分の意見は人数分の1に薄まる。それは政治でも同様で、「一票の格差」でも問題になる通り、基本的には人口が増えれば一票の価値は薄まって行く。十分な納得を引き出すために、例えば個々の発言時間を保証したりすれば、決定への関与人数が増えるごとに手間や時間も増える。特に政治のような大集団での決定では、そのような発言時間保証をすれば一つのことを決めるのに数年かかるという、非現実的な数字になるだろう。

　ダールとタフティ(1973)¹によれば、このような議論は直接民主制であった古代ギリシアからあった。例えばプラトン、アリストテレス、アテナイのグラウコンなどが民主制が機能する人数の上限や最適規模を論じており、プラトンの出した数字は5040人だった。これは現代の感覚からすればあまりにも少ないが、古代ギリシアは都市国家どまりであったため、直接民主制でも上限が本格的に問題になることはなかった。この問題は近代に君主制から民主制に転換する際に再び脚光を浴びた。フランスのような都市の枠を超え数百万の人口を擁する領域国家で民主制が可能かどうか、ルソー、モンテスキューらが論じている。このような古典的な懸念は、代議制の定着によりひとまず解消することになった。

現代でも人口増加は民主政体を歪ませる

　しかしながら、代議制をもってしても依然として「議員1人あたりの人口」から民主主義の機能性に影響を与えている可能性がある。それは。世界には人口が数百万の国もあれば数億の国もある。しかし、それらの国の間で国会に相当する議会の議員数が大きく隔たっているわけではない。人口100万を切るような国では議会定数が100を切っていることもあるが、人口500万の国から10億の国まで、たいていの国の議会定数は3桁である。本会議や委員会などにおける各議員の発言機会・時間を確保するならば、1000人を超える議会はなかなか編成しづらいのだろう。議員数がさほど変わらないのに人口が2桁異なるのだから、議員1人あたりの有権者数も2桁変わってくる。

　議員あたり人口のもたらす問題の一つ目は、古典的な議論から続く市民の参加感、市民有効性(citizen effectiveness)である。ダールとタフティは人口と市民有効性の関係が見られる（数少ない）例として、スウェーデンの自治体における研究結果を挙げている。その研究によれば、自治体の人口が少ないほど各種政治問題への関心や政治組織への加入率が高く、また代議員個人との面識を持っている割合も高かった。また、それらの指標は8000人以下でかつ人口密度が高い時にもっとも高くなった。この結果は、とりもなおさず古代的な小都市国家の規模が政治への市民参加を有効にするということの再現と言っても構わないだろう。

　また、「人口が多くなると政治腐敗が増大する」という関係はしばしば議論に上ってきた。例えば腐敗認識指数（市民が政治が腐敗していると感じる“肌感覚”）は国の人口が多くなるほど増大するように見える²。特に、民主化・近代化を達成しているOECD諸国に限ってその関係を見ると、そのような傾向があるように感じられる（ただし、全体としては相関は弱く、腐敗に関する統計は人口と関係しないという分析もある³⁴）。

　人口増大に伴う市民有効性の減少は、有権者1人1人の意見が薄まることのほか、意見が通るにしても決定に時間がかかることによってももたらされうる。このような比較は世界各国の政治システムの違いなどもあり一概に比較することが難しいが、同じような条件での規模の効果を測定したものでは、EU拡大に伴ってEUの決定(act, directive)が下されるまでにかかる時間は増大しているとの分析がある⁵。

　議員あたり人口のもたらす二つ目の問題は、カネと階層である。人口が大きくなれば、（有権者1人あたりの生産額が似通っていれば）納税額もそれに比例して増えるだろう。一方で、議員定数は人口に対してあまり増えないということはすでに述べた。言い換えれば、人口に応じて議員1人が左右する予算額も大きくなる。このため、議員1人に対してロビーイングを行う効果はその政治機構の有権者数に比例して増えていくことになる。また、支持者の政治献金額が人口規模によって変わったりしないのであれば、人口の大きい政治機構で議員・候補者1人がとりまとめる献金も相応に大きくなる。

　例えば、日本（人口1.2億）の国政選挙では事務経費が500億円ほどかかるほか、2014年選挙では候補者は平均600万円弱の選挙資金を投じており⁶、選挙にかけた総額は600～700億円と見積もられている⁷⁸。アメリカ（人口3.2億）大統領選では世界最大の経済をたった2人が争うため、2016年の選挙費用はクリントン14億ドル、トランプ10億ドル弱と各々が1000億円もの費用を費やした⁹。インド（人口13億）の2014年総選挙では、543議席をめぐって全候補者合わせ50億ドル、5000億円近い費用を投じたと推定されている¹⁰¹¹。これらの選挙では、シンプルに人口に比例して選挙費用が増えていることが分かる。

　このため、人口の多い国では、党から選挙資金を受ける専業政治家のほかは、最初から選挙資金を用意できるような金持ちか選挙活動抜きでも票が期待できる有名人(celebrity)に候補者は限られるようになる。日本で二世議員やタレント議員が強いのはそのような理由だろうし、アメリカ大統領選においても有名人出身のレーガンやトランプ、親族に大統領を持つブッシュやヒラリーが有力な候補者となっている。現代においても有権者1人1人と面識をもつこと（いわゆるドブ板選挙）は有効だが、地域で長年貢献し連続当選した議員を、新人のタレント候補者が破るとった例には事欠かないのも事実である。

人口増大による政治の庶民離れ、エリートの玩具化

　また、人口の増大は予算とは別の面でも議員とカネの関係に影響を及ぼす。人口が多くなれば議員1人が有権者1人に割けるコミュニケーションの時間は短くなり、基本的にはマスメディアを通じた一方通行的な宣伝に収束していく¹。このため、弁舌にたけたタレント議員や高学歴エリートの専業議員が増える。一方で、人口の少ない北欧諸国などでは、兼業議員、若手のぽっと出の議員、他のキャリアを中断して一時的に議員になる人というのが珍しくない。現地の事情を紹介した記事では、「議員が一生の仕事であってはならない」とされている¹²¹³。日本でも東京都、大阪府、神奈川県などは人口1000万人弱程度でスウェーデンと同程度になるが、都道府県議員はスウェーデンの国会議員と似たところがあり、約半数が兼業議員とされ¹⁴¹⁵、若手やキャリアを中断して議員になった人も多い。

　また、スウェーデン国内でも、選挙区ごとの人口により候補者の性質は変わる。1970年代の現地の調査によれば、人口8000人以下の自治体では議員の所得は有権者の所得と同程度だが、大都市の議員は有権者の平均所得の倍以上の所得があった。有権者と議員の間の学歴差についても同様の傾向があった。また、人口希薄地域では有権者も議員も増税に否定的である一方、都市部では有権者が増税に否定的であるのに対し議員は増税に積極的であり、意識の乖離が見られた¹。もちろん高所得者や高学歴者が都市に集中しやすいという効果はあるだろうが、同一国内という条件がそろった中でのこの数字は一定の示唆がある。

　ここまで見てきた通り、議員が専業的、エリート的になるかどうかは人口によって説明できる部分が少なくない。スウェーデンの政治を「決められる」「政治家が庶民的で金がかからない」というように賛美されることはままあるが¹³、決められるのは人口が少ないためにコミュニケーションを少ない時間で終えられるからであり、議員に副業が多く金権的でないのは議員1人あたりの人口が少なく選挙資金が集まりにくいからである。同じスウェーデンの中でも自治体の人口が増えればエリート的になるのであり、これらの事項を「お国柄」「政治文化」といったものに帰着させても問題は解決しないだろう。取り組むべき課題は人口と政治機構の関係性にある。

　今日、この問題が目立つ形で表れている例として表れている例はEUではなかろうか。現在EU内では「EUは非民主的」「自分たちの意見が通らない」「どこかのエスタブリッシュメント様が勝手に決めごとを作って押し付けてくる」といったイメージが蔓延しており、イギリスのBrexitをはじめ、ほぼすべての国に左右を問わず反EU主義政党が議席を持っており、ギリシャやスペインなど一部の国では与党側にいる場合もある。巨大な人口を抱える政治機構では、政治家のエリート化、高所得化が進みやすいが、EU（欧州委員会、欧州議会）とてその例外ではないだろうし、EUでポピュリズム-反エスタブリッシュメント-欧州会議主義を兼ね備えた政治団体が出現することは、規模と民主主義の関係を考えれば必然である^16171819。

　政治家がエリートでもいいではないか、むしろ必然ではないか、という意見はもちろんあるだろう。しかし、政治家がエリートだけになれば、その判断はエリート階級の常識に縛られ、庶民(people)の“肌感覚”を捉えられなくなるケースも増えるだろう。1970年代のスウェーデンの増税に対する有権者と議員の態度はそれを示唆しているものであるし、ピケティが懸念する「バラモン左翼」も、政治家がエリートに占められグローバル主義を標榜しているため、カウンターとして地域主義のポピュリズムが台頭してきたのではないか、という指摘である²⁰。筆者自身も知的エリートの相対的なパワーの増大と階級化への懸念を持っていることはすでに述べたとおりである²¹²²。

規模の不利益に抗う——意思決定を様々なスケールに分配する

　政治機構が大きくなると、市民の参加感ーー市民有効性(citizen effectiveness)は減るが、できること——システム容力(systems capacity)は大きくなる¹ 。例えば国道や州間高速道路を一貫して設置するのは大きな政府あればこそである。日本の最近の例では、交通の発達に伴いゴミ処理などで効率性を追求した広域連合が組まれている。また、人口が多くなれば同じ職業の人が増え職能別の政治団体ができ、少数派（数的minorityであり社会学的なminorityではない）も政治団体を組むに足るだけの人口が確保され、多様な意見の発露が容易になる。また大きなところでは、話し合いによる問題解決と意思決定機関があることは戦争を防ぐものであり、世界全体の平和を目指すならば国際連合のような超巨大政体は必要であろう。

　ただし、国連が地方の細かい問題まで面倒を見るというのは現実的でも効果的でもない。「規模とデモクラシー」でも触れられているが、結局それぞれの政治議案について決定に適した最適スケールは違うので、国際組織、国、自治体と様々なスケールの決定機構を用意して、大きなスケールで効率的なものは大きな政府に移し、個別的な意見の吸い上げやメンバー間の信頼が必要なものは小さな自治政府に割り振るというように、議案の割り振りを試行錯誤するという、凡庸ではあるが王道の方法に回帰することになるだろう¹¹⁸。

　例えば、古代の直接民主制やスウェーデンでの小規模自治体での政府信頼度の高さに現れているように、特にメンバー間の信頼が必要とされる議案には、各メンバーが直接顔見知りでありうる範囲までコミュニティのスケールを小さくするのが最善の手法となる。五十嵐泰正氏が震災後に柏市で行った放射線測定、農作物流通はその好例だろう²³。震災後、原発からの放出物が多い地域の農作物は敬遠され、検査の結果放射線が検出されない農作物でも産地だけを見て信用しない人が多かった。柏市も多くの放出物が降り積もった一つで、農家はそれに苦しんだが、柏市ローカルでの測定プログラムを行うことでこれを解消しようとする試みが行われた。そこでは、地産地消とすることで消費者と生産者が直接顔を合わせる意思決定が可能になり、生産・流通・消費のルール設定に消費者のコントロール感が生まれ、農作物を信用するようになった。参加感、コントロールの重要性は紹介記事の「『みんなで決めた』という安心とその波及効果」という小見出しにも表現されている²³。

　日本では山脇直司氏が訴えている「新しい公共」²⁴では、公私(publicとprivate)のうちpublic側を二つに分け、政府の形をとる公と、政府ほど手続き的ではないが手に届く範囲の協力関係として形成されるcivilやcommonとしての公の2種類があると謳う。そして後者の側に「新しい公共」という名をつけ応援することで、小グループでのきめ細やかな意思決定とケアを可能にすることを提案している。こちらのほうは、信頼感の醸成のほか、生活支援など個々人の事情が強く影響する問題について、個別化したケアを迅速に提供するには小規模な団体で意思決定したほうが早いといった狙いがある。「新しい公共」は政府側の指針としても取り入れられているものの²⁵、実質的には政府支出を減らしたい（カネでのやり取りを嫌う）財務省方面の意向で行政サービスを物々交換化して支出減を狙う方法のように扱われているきらいはある。

対策にも考慮は必要である

　ただし、行政単位を小さくまとめることに従来の社会正義上から疑念がさしはさまれることもある。例えば、2010年代のNYやロンドンは、世界中を飛び回る金持ちが投機的に不動産を買って地価が際限なく上がっており、都市では庶民が生活できなくなるという事態が生じている²⁶。コミュニティ論を専門とする方とこの問題について個人的に議論していたところ、「コミュニティの自己決定権の確保のためには部外者の不動産購入や移住を制限するものやむを得ないのではないか」という意見を頂戴した。この方はリベラルな意見を持っている方であり、「市民有効性が下がる問題が大きすぎるためやむを得ない」という意見であった²⁷。この方策を取れば当然移住の自由を制限するものであり、政治における決定への参与と個人の自己決定にトレードオフがあることもある、という例である。

　また、金持ちが集住してゲーテッド・コミュニティを作り、その極端な例では独自の自治体を立ち上げる、再分配が停止するといった事態も実際に起きている。人口が増えると少数派の多様な意見の発露が可能になることはすでに論じたが、金持ちという数的少数派がまとまることもまた可能である。ただ、平等などの観点から言えばこれは不正義である。この場合には、税収と予算は大きな政府で割り振って再分配を行い、使途については小さな意思決定単位でカスタマイズする、といったほうが好ましいだろう。

グローバル化と人口増大が突きつける規模の問題

　現代は、グローバル化により社会の単位が大きくなりつつある。EUのような広域連合はますます広がり、国際的な意思決定機関の重みも増している。これは、意思決定単位の人口が自然と増え、一票の価値の希薄化や、代議員のエリート化の進行による弱者の意思の無自覚な疎外が起きやすく、民主的政治参加に支障をきたすのが当たり前の時代になっていると筆者は考える。通信・輸送技術の進展がある限りグローバル化の進展も不可避であろうし、それが引き起こすこの問題もまた不可避であろう。そして現在の先進国を覆う反エスタブリッシュメント（ポピュリズム）、反グローバリズムの流れもおそらくこの延長線上にあり、否が応でも対応を求められているのだ、というのが私見である。

　民主主義における市民有効性を確保したいと望むのであれば、権限を必要最小限の大きさの自治政府に分配することが王道になるだろうことは想像に疑いないし、どの問題をどのスケールの政府に分配するか高速に見極めていくことがより重要になる時代となったと考える。一方で、巨大都市住民制限論などに現れるように、実効的な対策をもとめると共同体メンバーシップの制限、閉鎖化に至るケースもあるかもしれない。これらのトレードオフについて、それぞれのケースについてバランスを見て決めるしかない、という以上の意見は残念ながら私は持っていない。

(2018/05/10)