なぜ減反を続けているのか

要約：コメ農家が苦しく減反政策が続いているのは、需要減によるコメ余りだという理由のほうが注目されがちだが、むしろ日本の人口密度が高いうえに工業化やサービス業化を達成して土地価格が農地としての収益性ではなく工業用地や住宅用地としての収益性で決まるようになったため、農家の再編成が難しくなり囚人のジレンマのようなデッドロック状態に陥っていることが原因である。これを解消するためには土地所有・利用について財産権の不可侵を破りかねない厳しい規制が必要で、そのために減反の解消が難しい。

　昔から減反政策の理由も知らずに減反をやめろという人は多かったが、2008年の穀物高でその声がとみに大きくなっている。というわけで、本稿では減反が存在する理由と、その解消策があるかどうかについて検討する。

はじめに

　減反政策は、米の価格維持による農家の保護のために行われている。農家の生活は維持される一方で、消費者が異常に高い米を買わされる不利益があり、農家によるカルテルとも批判される。減反政策をやめて市場に任せれば、コメ価格は下がり、経営の成り立たない農家は退場して効率の高い農家が残り、需要と供給と価格が均衡するところで落ち着くはず……なのだが、日本にはそうはならない事情がある。農地価格が高すぎて集約も新規参入も不可能だからである。農地価格形成のプロセスから考えて、完全に市場に任せると自給率は一気に低下するものと考えられる。また、あらかじめ結論を書いておくと、前述の事情から、極論すれば約200万人分、1人平均1000万円、総額20兆円程度の土地資産を没収し永久に資産としての価値を消滅させるという法整備が不可欠である点が、減反政策の転換を阻んでいるものであるということを指摘する。

　本稿ではそのような事情について検討していくが、減反政策を語る上で最低限理解しなければならないのは、以下の4点である。 1. コメの生産高は850万～900万トンであり¹、総額は現在の価格で2兆～2兆5千億円である。 2. コメを販売する就労者はおおよそ100万人程度（労働人口の2%）であり、うち50万人(1%)が主業的農業人口である^{2 3}。 3. 日本のコメ価格は、対世界で5倍程度に維持されている。 4. 日本の農地価格はアメリカの100倍、英仏の30～40倍である。

　農業政策の根本的転換は非常にハードルが高い。なぜなら、消費者から見た価格、効率性、競争力、雇用、土地資産、そのすべてに気を配る必要があるからである。以上の基本的な点を確認したうえで、減反をやめることができる可能性があるかどうかについて考えていこう。

各種データの検証

コメ需要は減少しているのに農地は多い

　まず最も基本的な問題として、コメ需要は減少している⁴。基本的に減反がなければ、このコメ需要の低下を原因とする価格低下により農家の多くが廃業に追い込まれるであろう。これが減反政策の一つの基本をなしている。しかし、この点だけでは説明は不十分である。米農政のもう一つの問題として、日本の米は海外のそれに比べ非常に高い価格で維持されているという点を指摘しなければならない。おそらく、米需要が減少していなかったとしても、余りにも高い関税率の問題はやはり出現していたであろう。

日本のコメ価格は異常な高値で維持されている

　コメ需要が減少している事実を説明すると、「国内にコメ需要がないなら輸出すればいい」という答えが二の次に返ってくることがある。しかし、日本のコメはおおよそ輸出できるような価格ではなく、減反と関税によって異常な高値で維持されているのである。

　2007年時点での国内でのコメの卸売価格は16000円/60kg、26万円/t程度である⁵。10年ほどで30000円/tから下がってきたというのが現状である。一方で、国際市場におけるコメ価格は長らく4万円/t程度で推移しており、直近のコメ価格急騰での最高値が11万円/t程度であった⁶。インディカ種とジャポニカ種の間で一概に比較できないところはあるものの、価格急騰前で約6倍、価格急騰ピークでも2.3倍もの違いがある。なお、ジャポニカ型の食味を持つ品種は海外でも生産可能であり、価格急騰前で日本米の5分の1の価格で販売されていた⁷。ただし、欧米のスーパーで売っている"Sushi rice"の価格は日本米並みであることは付記しておく。

　以上のように、日本のコメは基本的に輸出市場で価格競争力を持つものではなく、コメ需要の減退を輸出で補うのは困難であると考えてよい。日本産ブランドで売れる量はたかが知れており、減反を補うほどにはならないだろう。

農地解放時の地割の問題

　問題のひとつになっているのは単純な農家の規模の小ささである。1戸あたり平均作付面積は122.8アール⁸、10アール単収が約500kg超であるから1戸あたり平均収量は約6.2tであり、売上は160万円程度となる。米の生産費のうち、物財費と他人の雇用費用を足すと約75%となるので、1アールあたりのコメ所得は4000円程度、農家1戸あたりのコメからの所得は平均で40万円ほどとなる⁹。人1人も支えられない額にしかならない。兼業農家を含む数字なので少なくても当然ではあるのだが、なぜ兼業農家が増えたかという疑問が残る。この理由を追うと、農地改革による地割の問題に行き当たる。

　現在の農家の地割は基本的に戦後の農地解放時の割当によっているが、その割当は当時の生産性と物価状況が色濃く反映されている。戦後、第二次・第三次産業の発展に伴ってコメ価格は相対的に下落し続けた。昭和36年には大卒初任給で米3.66俵買うことができたのに対し、平成15年では米14.64俵にもなっている¹⁰。一方で、面積あたりの単収は1.2倍程度の伸びである¹¹。これは効率化できていないことを意味するのではなく、単に日光で育つ植物の性質によるものである。労働の効率化の結果二種兼業農家への移行が進んだ。地割が当時から変わっていないと仮定すると、当時の農家のコメ売上は大卒初任給の1.9倍程度だったことになり、副収入なども入れれば農家主体で並の暮らしはできたのである。第二次・第三次産業の発展に伴うコメ価格の相対的な下落が農家の没落を引き起こし、自作農→一種兼業→二種兼業→自給的農家への玉突き的移動をもたらしたのである。

農地の再編はなぜ進まなかったのか

　前節でみたとおり、農地解放時の地割が産業の進歩に追い付かなかったために兼業が増えた。しかし、わざわざ兼業するのではなく関東から近畿にかけてのエリアで人一人が専業でやっていける面積（10ha、所得500万円）を確保するには、約2億円が必要となる¹²。なお、まとまって手に入れやすい1ha程度の田畑であれば、約2000万円で年間30万円ほどの利益といったところである。なお、北海道では1haで280万円、東北・中国では800万円程度ある。。これはアメリカの約100倍、イギリス、フランスのそれぞれ約30倍、約40倍もの価格である¹³。このような状態が現出した背景は、平地が狭く平地需要に対して他産業や住宅需要が競合するほどとなったため、それらの産業の需要によって土地価格が決まるようになったためである。本来、農地の価格は農業による利益率によって（土地市場により）決まるものである。しかし、農地に対し別の産業の需要が生じ、その産業の土地投資収益率で農地価格が決まるようになり、農地価格が農業経営を促進するレベルをはるかに超えて価格が上がったため、農業への新規参入が不可能となった。

　土地市場が農業の自由を拒む。これこそが日本農政最大の弱点と言ってよい。日本の農政に関する問題は、問題の解決策を探っていくと、行政の強制力にしろ自由化するにせよ、大規模化にせよ小規模継続にせよ、必ずここで行き止まる。地価の高さに起因する農地を減らす誘因はあっても、増やす誘因はない点と真正面から向き合わなければ、いかなる案もここで挫折するだろう。

　このような事情があるため、日本では農地に対する固定資産税減免措置を行う^{14 15}ことによってなるべく農地を維持しているが、基本的には農業経営を続ける事に対し、農地を売り払う誘因が強く働く。米生産を自由化して価格が低下した場合、米農家の経営は非常に難しいものとなり農地の販売・貸し出しが相次ぐものと思われるが、そもそも土地投資に対する利益率が農業よりも第二次・第三次産業の方が高いために農地価格が農業を許さないものになっているため、基本的には農地拡大・新規就農する人よりは第二次・第三次産業を拡大する人のほうが高い価格をつけるだろうし、そのために農地利用が減り、結果として自給率は下がるものと思われる。

　農業補助金、および減反と関税による価格維持策は、土地の資本収益率の観点からいえば、売上高と収益率を水増しすることで、他の産業との土地収益率と均衡させ、それによって農業を維持する政策と見ることができる。

　日本では地主による小作の搾取を防ぐという目的で農地法により農地耕作者主義が定められているため、農地再編にも個人による農地の売買・貸借が必要となる。個人で10ha=1億～2億円をかけて農地を買い取るのはハードルが高く、これが農地再編の妨げになっている。法人の参入ができるとしても、リスクが高い農業経営で資本利益率1.5%～2.5%というところでは、少々厳しいのではないかと思われる。

　また、農地の価格とは関係ないところで、単に土地に対する愛着のために売らない、あるいは貸さないという人がいることもあるそうであるこれは筆者が農林水産省に直接取材に出て聞いた話である。。そのほかに、現在の時点で住宅、道路、商業用地などで農地が細切れにされているため、北海道以外の農地を効率的に耕作するのに必要な集約化が難しいとする意見もある。

減反からいかに切り替えるか？

　減反政策を止めるための行動として、現在2つの方策が行われている。一つは米需要の低下に対する転作の奨励であり、もう一つは生計が立つ程度まで規模を拡大し同時に効率化を図るというものである。

収入規模維持のための大規模化と土地利用問題

　一つは農業の大規模化である。そもそも日本の米農家の平均的なコメ売上は170万円、コメ所得は40万円程度である。規模の不足によって生活できないのであるから、兼業化か、単純に規模を拡大させればよいということになる。経営効率の問題から、兼業農家でも3ha、専業であれば数十haは農地を確保したいという点もある（後述）。

　その農地集約を阻むのは農地価格の問題である。買うにしても借りるにしても、その額が農地の投資収益率をはるかに越える水準で取引されているため、進みようがないのである。これを究極的に解決するには、離農者を含めた約200万人分、1人平均1000万円、総額20兆円程度の土地資産を没収し永久に資産としての価値を消滅させるという法整備を行う程度しか手がないだろう。

　大規模化の利益として効率化という観点から語られることも多いが、大規模化によって必ずしも効率が高まるわけではないという点には注意が必要である。たとえば、規模別の売上利益率を比較すると、3～5haの農地を経営している農家で最も高く、5ha以上ではむしろ利益率は下がっている⁹。3～5haが最も効率が良くなっている理由についてはより詳細な分析が必要だと考えられるが、面積あたり労働時間が5haを境目に急激に変わるため、おそらく家族経営による兼業農業の規模限界がそこにあるのであろう。また、5ha以上を耕作する大規模農家については、そのような規模で適正にコストを削減するような新たな農法を開発する必要があるし、アメリカでの農業からの類推で言えば、そういった農法ではもっと広く、数十ha程度の農地で最も効率的になるものと考えられる。

　このような意味において、戸別均等割り当ての減反を要求することは、ただでさえ規模の小さい農家をさらに規模縮小することになり、全く無益であるどころか有害でさえある。農林水産省もこのような害は認識しているため、現在は減反した分だけ補償金を分配することはやめ、戸別の転作に奨励金を出す形へと変更になっている。

集落営農

　農業の大規模化によるスケールメリットとしては、機械の限界耕作面積まで使うことで機械投資コストを抑えることができること、多人数での労働によって得意分野ごとの分業が可能になり、習熟や移動の効率化などの利益が得られることがある。この利益は、必ずしも一人の農家や一つの営農会社が経営しなければできないというわけではない。細切れの農地の所有者が土地と労働力、資本を持ち寄って行うことでも可能になる。これを集落営農と名づけ、農林水産省は積極的に推し進めている^{16 17}。実は筆者は2003年に農林水産省を訪れ、集落営農のアイデアについて語ったことがあるのだが、あっさりと「それはもうやってますよ」と言われ、外部の人間が考え付く程度のアイデアは内部の人はすでに考えているということを、改めて思い知らされた次第である。。

　この方策のアキレス腱は、いかにして農家どうしを、営農のための一枚岩の組織として再編できるかどうかである。農家どうし、あるいは政策を推進する行政との意見の不一致によって、すでに問題が生じていることが報じられている¹⁸。全くの余談であるが、現在の農業行政は、官僚の意図は理解できるものである一方、上から末端までが完全にその意図を理解していなければ効果を発揮しないという事実が垣間見える。実際、末端の行政官や農家自身はローカルな問題解決が優先事項であって、国家的政策の意義や運用方法についてそこまで深く理解しているわけではないし、フリーライダーの問題も存在する。はっきり言えばそれは必ず発生する問題であり、政策立案者はそれを理解したうえで、ローカルな利潤追求が結果として全体の福利を増大させるよう、利害関係者の行動を緻密に予測したうえで、なるべくうまく設計すべきではある。。

品種等構造の転換

　米需要の減少に対して、米以外の需要のある輸入農産物を自給化するという試みもある。その対象は主に小麦と大豆である。しかしながら、これら2品種はもともと国際市場価格が米より安いうえ、関税も低いこともあり、当然ながら農家にとっては利薄いものであって、補助金などがあっても転作インセンティブとしては弱い。

　また、両品種は必ずしも日本の農地に最適というわけではなく、連作障害も水田に比べれば大きく、小麦はもともと乾燥地に適した作物で水田からの転作には向かない。そこで、米そのものを小麦や大豆、トウモロコシなど輸入穀物の需要に適したものにするという方策が議論されるようになった。それが、米粉と飼料用米であり、近年農林水産省が強く推しているものである。米粉や飼料用米については、輸入穀物に対抗することが目的のため、米飯用の食味改善からは大きく離れ、徹底したコスト低減を図る方向で開発が進んでいる。

　しかしながら、どちらにしても、耕地面積の不足による絶対的な所得の不足を解決するものにはなりえない。他の穀物の直近の価格は、トウモロコシは1トン15000円弱、大豆が4万円未満、小麦が2万円弱といったところである^{19 20}。現在のコメ価格から比べても1/10程度であり、日本の農家の平均耕作面積での売上（所得ではない）は20万円に達しないということになる。この売上の減少に対してどのような対策が打てるかは考えどころであろう。どうせ利益ゼロでやっているところなら大丈夫なのかもしれないが……。なお、直近の国際コメ市場価格の動向からすると、国際市場でのコメ価格となった場合には日本の農家の平均売上は30万円となる²¹。

　コメ価格低下に伴って農業への投資利益率が下がれば、ますます農地の集約取引には困難が伴うことになるだろう。日本農政の弱点は、ここに止めを刺す。

各論に対する論評

輸出政策

　米需要が減少しているなら輸出すれば良いというもの。内外価格差を考えれば論外である。輸出補助金をつけた場合には、関税の撤廃を要求されるだろうし、輸出補助金の流れを整理すれば、日本の血税で海外の消費者に安く米を提供しているのと同義であり、経済的には無意味な政策である。

自由化・戸別補償金政策

　小沢一郎氏の持論であり、米の輸入を自由化して、収入補償を税金で行う政策。米売上額が8割以上減少するため、単純計算で2兆円程度の補償金が必要となり、これは消費税1%分程度とほぼ同額である。消費者にとって価格低下が利益となるとされるが、受益者負担になるか税負担になるかの違いで、農家に市場競争力をはるかに超える所得が移転されるという点では何も変わらないだろう。

　自給率の観点では、米価格の減少によって米の消費量が増大する可能性はあるが、小麦の関税率を下げれば相対的な増大は期待できない。輸入品が自由に入ってくることにもなるため、自給率は下がることになると推測される。

　「減反は、税金で食わされる農家人口を増やしてコントロールしやすくする政権の陰謀だ」とする意見もあるが、この場合も政権による補助金コントロールの流れは変わらない。

兼業農家絶滅政策

　石破茂農相が発言して話題になった政策である。その流れを汲むものとして山下一仁　減反政策を見直せばコメ農家に未来が開かれる（経済産業研究所）が参考になるだろう。骨子は以下の通り。 - 小規模兼業農家は絶滅させ、効率性と絶対規模において成り立つ程度まで集約すべきである。 - 離農した農家は農地を貸し出すべきである。これにより貸し出し収入が期待できる。 - これによりコメ価格が下がり、消費者は利益を受ける これにより「三方一両得」が達成できるというものである。あわよくば輸出まで狙えるとしている。しかし、これを実現するには2+2つの点に注意しなければならない。

• 土地の転売・貸出価格は農地経営に妥当なものであるか。少なくとも価格については他産業との競合問題から農地利用するには過剰に高いものとなっている。貸出価格も基本的にはそれに釣られて高いものとなるだろう。基準価格がアメリカ並み、現在の1/100程度まで下がられければ、輸出競争力を持つ程度の価格にはならないだろう。コメ価格が国際市場と同程度の価格（1/5）になったとして、現在の専業米農家の成立ライン売上2000万円・所得500万円・10haの単純に5倍の面積が必要になるが農林水産省の資料によれば、たとえばイギリスの農家当たり耕地面積は、68ha程度である。ただし、イギリスの農地は半分以上が草しか育たない牧草地であることに注意。、50haを年間50万円程度で借りられる必要がある。単純に100倍すると年間5000万円になるが、これなら15万坪の借地代としてしっくりくる人もいよう。これが日米の農地の価格差である。
• 離農するに足る所得を補填する職業があるかどうか。最近の雇用事情はそれを一段と悪化させる。一般的に言って地方に高所得の望める職はなく、ゆえに田中角栄は長期かつ大規模な雇用保障政策、すなわち地方への土建予算のばら撒きを選択したのである。
• 農家の所得も、土地を貸した人の地代も、その合計の総額は米の総売上高に拘束される。輸出できないレベルまでしか価格が下がらなければ総需要は増えず、効率化によって農業機械の販売が減った分が消費者に移転する程度となり、日本全体での所得増は期待薄である。輸出できるほど価格が下がる（1/5水準まで）と、「三方一両得」のうち二方、農家と農地の貸出者の合計の取り分がほとんどなくなるため、三方一両得とは言いがたい状況となる。
• 農家の数を減らすといっているが、土地の貸出を経由するため利害関係者の総数は変わらない。総売上2兆円を150万戸で分け合うという関係が崩れない限り、1戸あたりの売上が150万円程度であるという関係は崩れないし、価格が下がればパイの総量はもっと減るであろう。

　個人的にいえば、兼業でも専業でも小作でも、国際競争力のある価格を実現し、労働量に対して適切な賃金が支払われればそれでいいと思うのだが、どうだろうか。

　追記：上述の山下氏は、1年たって農地価格が農業収益性を上回っていることに気づいたようだ。農地価格の問題は農水省の資料に書かれている通り、農政を知る人間ならどこかで知る問題だろう。ただ、いまだに自由化すれば「農地を貸し出すだろう」と言っているが、本当にそうだろうか。転売機会を狙ったまま貸し出されても迷惑であるし、究極的には転売禁止とその保障のバランス問題に収束するだろう。

終わりに

　農業競争力を高めるために農地を大規模化すればいい、市場競争に任せれば自然と集約されるはずだというのは、まあ誰でも思いつくレベルの議論であり、世の中にはそういうレベルの言説があふれている。それどころか、農林水産省の官僚や農林族の議員ははるか昔からその程度のことは知っていた。

　しかしながら、「なぜ農地の再編成が進まないか」という点についてはほとんど理解されていないと言ってよい。農地価格が農業収益性ではなく他の産業の収益性によって決まっているために、農地を買収しても利益が上がる見込みがない、これが自給率の上がらない一番根底にある問題であると言ってよい。これを解決するには、極論すれば20兆円かけて国が農地を買い取るか、農地を没収して半国営化するか、その2択となろう。

　逆にいうと、この点についてごまかしながらやってきたがゆえに日本の農政は不安定で矛盾して効果の薄いものになっていると言ってよい。ただ、日本では憲法の規定により経済の自由と財産権は不可侵であり、筆者もこれを否定する気はない。ゆえに、この問題の解決は、農家自身が土地の財産価値を失ってでも農業を続けたいか、それとも土地の処分の自由を選ぶかという問題になる。もし後者であれば、日本の農業は死ぬ以外にないだろう。ついでに言えば、私自身はこの「極論」に懐疑的なので、自由化すれば単純に良くなるという考えも、その実現性において余り信頼していない。

　この点に触れずに「集約を進めよ」と言うのは、自分の提言に実現性があるか検証したことのない証左である。あまつさえ絶望的なまでの作物・農地両面での内外価格差を知らずに輸出論を唱えるとしたら、ろくに調査もせず関係者を批判することを恥じていただきたいというのが、本稿を執筆しての感想である。

補足

　営農のあり方に積極的に関わろうとする農家の声として、以下のサイトが参考になったhttp://www7a.biglobe.ne.jp/~atotsugi/index.htm。また、農業技術通信社「特別掲載：集落営農の犠牲者」の記事については、このスレッドで紹介していただいた。

(2009/10/31)